Social- och hälsovårdsministeriet
Ärende: Svenska Finlands folktings utlåtande om utkastet till regeringens förslag till lag om ordnandet av social- och hälsovården
Hänvisning: Begäran om utlåtande, 18.8.2014, STM090:00/2013
UTLÅTANDE
Svenska Finlands folkting har tagit del av utkastet till regeringens förslag till lag om ordnandet av social- och hälsovården. I enlighet med sitt lagstadgade uppdrag tar Folktinget ställning till de frågor som har särskild betydelse för den svenskspråkiga befolkningen.
Allmänt
Idag råder stora brister i tillgången till högkvalitativ social- och hälsovård på svenska. Det finns många tvåspråkiga kommuner som inte klarar av att uppfylla invånarnas grundlagstryggade rätt till social- och hälsovård på svenska och finska enligt lika grunder. Det här beror i stor utsträckning på att dessa kommuner inte haft en strategi eller plan för hur den svenska servicen ska ordnas och koordineras.
På grund av bristande koordinering har svenskkunnig personal och svenskspråkiga klienter eller patienter inte mötts, trots att kommunen har svenskkunnig personal. I många kommuner finns det brist på svenskkunnig personal, vilket delvis beror på att man i rekryteringsförfarandet inte beaktat språkkunskaper i tillräcklig utsträckning. Små språktillägg och bristande stöd hos ledningen bidrar också till att personalen inte vill utveckla sina språkkunskaper.
Både ledningens och personalens svaga insikter i vad språklagstiftningen i praktiken kräver leder till att planeringen av den svenskspråkiga vården och betjäningen av de svenskspråkiga klienterna och patienterna inte fungerar.
På grund av dessa nämnda faktorer är det ytterst viktigt att man i lagstiftningen tydliggör de språkliga rättigheterna. Ett av syftena med lagförslaget är att säkerställa jämlik social- och hälsovård för hela befolkningen. Det omfattar även jämlikheten mellan språkgrupperna. Folktinget håller det därför som mycket viktigt att de språkliga rättigheterna iakttas genomgående i beredningen och i det slutliga förslaget till regeringens proposition.
En bedömning av ett lagförslags språkliga konsekvenser är stommen till ett genuint tillgodoseende av de språkliga rättigheterna i lagstiftningen. Det är därför beklagligt att en sådan konsekvensbedömning inte har gjorts i det här fallet, trots att strukturreformen har långtgående konsekvenser för tillgången till svenskspråkig social- och hälsovård.
Lagförslaget leder till att kommuninvånarnas möjlighet att påverka beslutsfattandet blir mycket liten. Den svenskspråkiga befolkningens möjlighet att påverka utformandet av den svenskspråkiga vården blir marginell.
Förutom dessa aspekter lyfter Folktinget i det följande upp andra bestämmelser som är centrala ur språklig synvinkel.
7 § Språk som tjänster ska tillhandahållas på
I 7 § regleras språk som tjänster ska ordnas på. Tekniskt sett motsvarar bestämmelsen det som gällande språklagstiftning kräver. Folktinget anser däremot att bestämmelsen i 7 § 1 mom. inte är tillräckligt tydligt formulerad gällande individens språkliga rättigheter. Vi föreslår därför att de rättigheter som följer av hänvisningarna till språklagen skrivs ut i detaljmotiveringarna.
Folktinget anser också att valet av patientens och klientens vårdspråk bör preciseras i detaljmotiveringarna enligt följande.
Det är myndighetens ansvar att självmant ge service på klientens och patientens språk. Valet av språk konstateras i första hand genom det språk som personen angett som sitt modersmål i befolkningsregistret. Endast om klienten eller patienten uttryckligen ber om det, får betjäning ges på annat språk.
I 7 § 3 mom. behandlas bland annat situationer då social- och hälsovårdspersonalen inte behärskar det språk som klienten eller patienten använder. Folktinget vill här betona att detta moment inte får tillämpas i sådana fall då klienten eller patienten har rätt till vård på eget språk, svensk eller finska. Det här bör redogöras för i detaljmotiveringarna.
10 § Social- och hälsovårdsområden
Enligt förslaget till 10 § 3 mom. beslutar statsrådet vilka kommuner som hör till ett social- och hälsovårdsområde. Ur detaljmotiveringarna framgår att om en enskild kommun vill övergå från ett vårdområde till ett annat kan kommunen komma överens om detta med det överlåtande och det mottagande vårdområdet. Statsrådet kan därefter fastställa övergången genom sitt beslut.
När statsrådet fattar beslut om vilket vårdområde kommunerna ska höra till, ska de språkliga rättigheterna ges företräde framför övriga kriterier i beslutsfattandet. Riksdagens grundlagsutskott har i sitt utlåtande GrUU 21/2009 rd konstaterat att skyldigheten att trygga de grundläggande rättigheterna förutsätter att man väljer den områdesindelning som bäst tillgodoser de grundläggande språkliga rättigheterna, om det finns alternativa områdesindelningar.
När ett social- och hälsovårdsområde ansvarar för ordnandet av socialvården, primärhälsovården och den specialiserade sjukvården i stället för en kommun, respektive samkommun, är det nödvändigt att garantera att invånarnas reella möjlighet att få likvärdig service på svenska och finska inte försvagas.
Grundlagsutskottets tolkning bör tillämpas när en tvåspråkig kommun väljer vilket vårdområde den vill höra till. Speciellt viktigt är detta i situationer där valet står mellan ett tvåspråkigt social- och hälsovårdsområde och ett enspråkigt finskt område. De faktiska förutsättningarna hos vårdområdena att ordna vård på svenska måste beaktas i beslutet. Om kommunen trots detta väljer ett enspråkigt finskt område, bör det finnas garantier för att de svenskspråkiga invånarna har rätt att få vård inom det vårdområde som bäst tillgodoser deras språkliga rättigheter.
12 § Beslut om att ordna social- och hälsovård
I 12 § regleras beslutet om att ordna social- och hälsovård. Enligt förslaget fattar social- och hälsovårdsområdet beslut om ordnandet av social- och hälsovården på basis av förhandlingar med kommuner och samkommuner med produktionsansvar.
Enligt 12 § 2 mom. 6 punkt i förslaget ska de språkliga rättigheterna redogöras för i beslutet om ordnandet av vården. Folktinget anser att detta kräver utförlig precisering i detaljmotiveringarna.
Social- och hälsovårdsområdet bör i sitt beslut förklara på vilket sätt de språkliga rättigheterna kommer att tillgodoses. Vårdområdet bör tydligt redogöra för hur de produktionsansvariga kommunerna och samkommunerna ska säkerställa jämlikheten mellan den svensk- och finskspråkiga befolkningen i praktiken. Språkliga aspekter av upphandlingsförfarandet, språkkunskapskrav för personalen och strategier för en fungerande vårdkedja på svenska är exempel på faktorer som är avgörande för en fungerande social- och hälsovård för den språkliga minoriteten i social- och hälsovårdsområdet.
Dessutom bör det till detaljmotiveringarna läggas till en hänvisning till att de förslag som nämnden för minoritetens språk har gett ska beaktas i beslutet.
När det gäller bestämmelsen som helhet ifrågasätter Folktinget dess grundlagsenlighet. Kommunens uppgifter ska i enlighet med 121 § i grundlagen utfärdas genom lag. I utkastet till proposition föreslås att social- och hälsovårdsområdet genom beslutet om ordnande av social- och hälsovård bestämmer vilka de produktionsansvariga samkommunernas och kommunernas uppgifter ska vara. Det här innebär att kommunernas uppgifter utfärdas genom ett förvaltningsbeslut – inte genom lag.
Beslutsfattandet om hur vården ska ordnas är problematiskt också med tanke på den kommunala självstyrelsen och de enspråkigt svenska och tvåspråkiga kommunernas möjligheter att påverka den svenskspråkiga vården. Den kommunala självstyrelsen som tryggas i 121 § i grundlagen innebär bland annat att kommuninvånarna har rätt att välja sin kommuns förvaltningsorgan. Enligt utkastet till proposition får emellertid en enskild kommuns fullmäktige i praktiken ett mycket svagt inflytande i social- och hälsovårdsområdets beslutsfattande. Det här påverkar direkt möjligheten för den svenskspråkiga befolkningen att delta i beslutsfattandet. Till exempel kommer de svenskspråkiga kommuninvånarna inte att ha reella påverkningsmöjligheter när beslut fattas om hur social- och hälsovården ska ordnas för att tillgodose de språkliga rättigheterna.
13 § Social- och hälsovårdsområdets övriga uppgifter
Enligt förslaget till proposition bildas fem social- och hälsovårdsområden, som ansvarar för ordnandet av vården. Minst två, men sannolikt fyra, av vårdområdena blir tvåspråkiga, vilket innebär att invånarna i samtliga kommuner i dessa områden har rätt till social- och hälsovård på antingen svenska eller finska. Invånarna ska då ha tillgång till en obruten vård- och servicekedja på både svenska och finska.
Speciellt viktig är en obruten vård- och servicekedja på eget språk för personer med särskilda behov, såsom barn, personer med minnessjukdom, psykisk ohälsa, missbruksproblematik eller funktionsnedsättning, samt för enspråkigt svenska personer som inte behärskar finska.
Kompetensen inom social- och hälsovården för dessa grupper är idag utspridd i Svenskfinland och serviceproduktionen kräver ett brett befolkningsunderlag. Vården och kompetensutvecklingen bör samordnas och koordineras, i stället för att ansvaret splittras mellan flera social- och hälsovårdsområden. För att säkerställa att hela vård- och servicekedjan fungerar på svenska, behövs en helhetslösning och en gemensam koordinering.
Folktinget anser därför att ett av de tvåspråkiga social- och hälsovårdsområdena bör få i uppdrag att ansvara för den riksomfattande koordineringen och samordningen av svenskspråkig social- och hälsovård för personer med särskilda behov som kräver ett brett befolkningsunderlag. Den riksomfattande samordningen och koordineringen bör fungera i samarbete med övriga tvåspråkiga vårdområden.
Folktinget föreslår att det riksomfattande uppdraget regleras i en ny punkt i 13 § i lagen om ordnandet av social- och hälsovård.
Ett tvåspråkigt social- och hälsovårdsområde ska ansvara för den riksomfattande styrningen och samordningen av sådan social- och hälsovård som kräver ett brett befolkningsunderlag för att kunna ordnas på svenska.
När det gäller forskningen, utvecklingen och undervisningen på svenska inom socialvården, är verksamheten idag inte koncentrerad till en viss region, utan utspridd i hela Svenskfinland. Det vore ändamålsenligt att koordinera verksamheten gemensamt mellan social- och hälsovårdsområdena, för att nå ett samarbete mellan regionerna och för att bättre utveckla samarbetet med primärvården och den specialiserade sjukvården.
Folktinget anser därför att det bör finnas en riksomfattande samordning och koordinering av den forskning, utveckling och utbildning inom social- och hälsovården som sker på svenska. I detta uppdrag bör Det finlandssvenska kompetenscentret på det sociala området ha en fortsatt roll.
Enligt förslaget till 13 § 4 punkt ska social- och hälsovårdsområdet förutse arbetskraftsbehovet inom social- och hälsovården samt planera och utveckla den regionala utbildningen.
När det gäller att förutse behovet av svenskspråkig arbetskraft och planera kommande personalresurser, ställer sig Folktinget tveksamt till huruvida det är ändamålsenligt att det här görs av social- och hälsovårdsområdet och inte av de produktionsansvariga organisationerna. Inom ett vårdområde finns stora lokala variationer i behovet av svenskkunnig personal och det är därmed mycket viktigt att de lokala språkförhållandena beaktas för att avgöra behovet av svenskkunnig arbetskraft.
Alternativt kan denna uppgift ges till social- och hälsovårdsområdets nämnd för den språkliga minoriteten eller till den riksomfattande koordinerande funktion som Folktinget föreslår ovan.
17 § Samarbete inom produktion av tjänster
Bestämmelsen ger möjlighet att, genom förordning av statsrådet, riksomfattande koncentrera en del av social- och hälsovården till vissa kommuner eller samkommuner med produktionsansvar, till exempel om det är nödvändigt på grund av de språkliga rättigheterna.
Folktinget anser att denna möjlighet är viktig med tanke på sådan vård som kräver ett brett befolkningsunderlag och som bör ordnas i sin helhet på svenska. Folktinget hoppas att bestämmelsen kommer att tillämpas för att säkerställa vissa typer av social- och hälsovård på svenska, såsom missbrukarvård, barnskyddsverksamhet och handikappservice samt andra former av vård och stöd för personer med särskida behov.
Ett exempel på sådan riksomfattande koncentration av vården idag är samkommunen Kårkulla, som huvudsakligen ordnar specialomsorg för svenskspråkiga personer med utvecklingsstörning. Kårkulla är en viktig serviceproducent vars expertis bör tillvaratas. Den är också den enda samkommunen som alla enspråkigt svenska och tvåspråkiga kommuner är medlemmar i, vilket gör den till en unik samarbetsorganisation för Svenskfinland. Folktinget förutsätter därför att samkommunen och dess serviceproduktion utnyttjas även i framtiden.
24 § Nämnd för minoritetens språk
I utkastet till proposition föreslås att det inrättas en nämnd för minoritetens språk i tvåspråkiga social- och hälsovårdsområden, samt i tvåspråkiga kommuner och samkommuner som har produktionsansvar. Nämnden ska utreda, bedöma och fastställa behovet av tjänster för den språkliga minoriteten samt följa upp tillgången till och kvaliteten på tjänsterna. Nämndens uppgift är också att lägga fram förslag till utveckling av tjänsterna, samt förslag som ska beaktas i vårdområdets beslut om ordnandet av social- och hälsovården. Nämnden ger även förslag om språkkunskapskrav. Nämnden föreslås emellertid sakna bindande beslutanderätt.
Folktinget anser att de språkliga rättigheterna måste vara en uttalad och integrerad del av beslutsfattandet i social- och hälsovårdsområdena samt i kommuner och samkommuner med produktionsansvar. För att effektivt kunna övervaka tillgången till och kvaliteten på tjänsterna, samt ge utvecklingsförslag, krävs en tjänstemannaorganisation med resultatansvar. För att nämndens uppgift ska kunna skötas i praktiken, anser Folktinget att den måste tilldelas ett eget resultatområde, inom vilket den har beslutanderätt och budgetansvar. Därför föreslår Folktinget ett nytt moment till 24 § som lyder:
Nämnden ska ges förutsättningar att självständigt genomföra sin uppgift, för att avgöra om ordnandet av social- och hälsovården genomförs i enlighet med beslutet som avses i 12 §, samt i enlighet med den språklagstiftning som gäller för social- och hälsovården.
Folktinget ser situationen med flera nämnder inom samma social- och hälsovårdsområde som problematisk. Uppgifterna överlappar varandra och nämndernas inbördes hierarki är oklar. Nämnderna kan också ha olika språkunderlag. Till exempel arbetar nämnden för den språkliga minoriteten i den nuvarande samkommunen för Vasa sjukvårdsdistrikt för den finskspråkiga minoriteten. Denna nämnds arbete skulle därmed inte korrelera med social- och hälsovårdsområdets nämnd, som arbetar för den svenskspråkiga minoriteten.
Folktinget anser därför att det inbördes förhållandet och uppgiftsfördelningen mellan nämnden i social- och hälsovårdsområdet och nämnderna i de produktionsansvariga kommunerna och samkommunerna måste klargöras.
6 kap. Finansiering
Finansieringssystemet för social- och hälsovården är fortfarande under beredning, vilket gör det svårt att på basis av utkastet till proposition ta ställning till de bestämmelser som gäller finansieringen och fördelningen av kostnaderna. Folktinget vill ändå betona vikten av att de språkliga förhållandena beaktas när beredningen går vidare.
Enligt utkastet till proposition svarar de kommuner som hör till ett social- och hälsovårdsområde för finansieringen av området. Kommunernas avgift bygger på invånarantal, med beaktande av åldersklasser och sjukfrekvens. Enligt detaljmotiveringarna till 33 § kan även andra faktorer tas i beaktande enligt avtal. Sådana faktorer är till exempel tvåspråkighet och skärgård.
Social- och hälsovårdsområdet finansierar i sin tur de kommuner och samkommuner som har produktionsansvar. Grunderna för ersättningarna fastställs i beslutet om ordnande av social- och hälsovård.
Folktinget anser att tvåspråkighet och skärgårdsförhållanden måste vara ett kriterium när ersättningarna fastställs. Den grundlagstryggade rätten till vård på eget språk kan inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning om finansiella resurser inte ges. Nämnden för den språkliga minoriteten bör i sin årliga berättelse utvärdera huruvida de produktionsansvariga kommunerna och samkommunerna har iakttagit de språkliga kriterierna i enlighet med vad som fastställdes i samband med finansieringen.
Revisionsnämnden i social- och hälsovårdsområdena bör i grundavtalet för samkommunen få uppdraget att på basis av minoritetsspråksnämndens berättelse utvärdera genomförandet av de språkliga rättigheterna i förhållande till finansieringskriterierna.
Slutligen
Avslutningsvis vill Folktinget fästa uppmärksamhet vid att lagförslaget saknar en bedömning av de språkliga konsekvenserna. Denna omfattande reform av social- och hälsovårdsstrukturerna, inklusive bildandet av stora tvåspråkiga social- och hälsovårdsområden, nya förvaltningsmodeller, omfördelning av produktionsansvar med mera, har långtgående konsekvenser för möjligheterna att tillgodose rätten till social- och hälsovård på eget språk. Utan en sådan konsekvensbedömning är det inte möjligt att genom den föreslagna lagen säkerställa individens rätt till vård på eget språk.
Folktinget anser också att det är en stor brist att utkastet till proposition har skickats på remiss trots att en bedömning av grundlagsenligheten inte har gjorts, och trots att finansieringsmodellen inte är klar. Remissinstanserna bör få ge utlåtande även om det färdiga förslaget till regeringens proposition.
Vi vill här också påminna om det som statsrådet konstaterande i sitt principbeslut om nationalspråksstrategin i december 2012. Där konstateras att man, när strukturer reformeras, alltid ska ”se till att effekterna av lösningarna och strukturerna är sådana som tryggar de språkliga rättigheterna och den livskraftiga tvåspråkigheten” och att man ska ”leta efter sådana lösningar som på bästa sätt tryggar rättigheterna för den mindre gruppen” (Nationalspråksstrategi, Principbeslut av statsrådet 4/2013, s. 40-41).
Helsingfors, 14.10.2014
Svenska Finlands folkting
Christina Gestrin
Folktingsordförande
Markus Österlund
Folktingssekreterare
Johanna Lindholm
Språkskyddssekreterare